浅谈神农架生态法治建设在污染防治中成效与思考
作者：董定权
环境污染会导致生态系统的自然循环和自我平衡破坏，不仅局部地区的公害和环境污染事件发生，而且会造成温室效应、臭氧层破坏、淡水资源危机、水土流失、森林资源减少、物种灭绝等一系列环境问题，对生态、环境、自然资源、人类身体健康和人类生存发展造成严重威胁。
神农架作为世界著名生态旅游区和国家重点生态功能区，抓好生态法治建设至关重要，法治也是保护生态、防治水土流失和水体污染的根本保证，探索神农架生态法治建设对生态功能具有重大意义。本文拟从生态法治建设在污染防治中成效和对策谈点浅见：
一、神农架保护生态历史渊源
神农架林区是我国唯一以“林区”命名的省辖行政区。神农架具有显著特点的古老山林特色，既保留了明显的原始古老文化的痕迹，又具有浓厚的山林地域风貌。在红坪、刘享寨相继发现距今有100多年的两块保护山林石碑。红坪的护林石碑立于经坪西沟天门洞口的老岩石上，石碑约一米见方，上镌“严禁山林”四个大字，落款为清同治元年；刘享寨南麓新大路垭的峰峦石壁上，石碑长83厘米，宽55厘米，刻于光绪十三年，上镌“严禁石木”四个大字，这两块石碑是神农架古代保护山林的“石碑双壁”，也是保护神农架的历史文化，在岁月流逝、人事更迭后保护神农架生态的历史记忆，为防治水土流失和水体污染,维持生态平衡、保护人类生存发展起到了重要作用。
二、神农架生态法治建设在污染防治中之成效
神农架是湖北长江和汉江的分水岭，共有四大水系，分为香溪河、沿渡河、南河、堵河四大流域，境内有大小河流317条，其中超过1000平方公里的河流1条。全区森林覆盖率高达90%，有高等植物3900多种，有各类动物1053种。在生态文明成为共识的今天，神农架树立“保护就是发展，绿色就是财富，文明就是优势”的理念，把神农架建设成为国家公园和国家可持续发展实验区、国家现代林业示范区、全省统筹城乡发展先行区和鄂西生态文化旅游圈核心区。
（一）进一步提高政治站位。神农架坚决打好污染防治攻坚战，使主要污染物排放总量明显减少、生态环境质量总体改善、绿色发展水平持续提高，重中之重是打赢蓝天保卫战，不断满足了人民日益增长的优美生态环境需要；积极推动形成绿色发展方式和生活方式，优化产业布局和结构，开展区域国土空间生态环境评价，推动了产业转型升级；持续深化生态环保领域改革，改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度，推进了生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化；守护神农架绿水青山，进一步完善环境管理基本制度，围绕山水、大气、土壤污染防治管控，着力解决环境突出问题，补齐生态环境短板，强化环评管理，加大违法处罚力度，将生态保护纳入制度化、规范化、科学化的轨道，推进了生态文明建设和环境保护工作。
（二）开展污染源普查。林区人民政府对神农架林区内污染源进行普查，包括工业污染源、农业污染源、生活污染源，集中式污染治理设施，移动源及其它产生、排放污染物的设施等；明确普查内容、普查技术路线、普查实施步骤；要求污染源普查各有关责任单位和部门要做好污染源普查质量保证和质量管理工作;建立健全普查责任体系，明确主体责任、监督责任和相关责任，按照依法普查原则开展普查数据核查和质量评估，保质保量全面完成了污染源普查工作。
（三）重视生态安全。林区出台了领导干部自然资源离任审计、生态资源责任追究办法、生态文明建设书记责任制，建设生态文明示范区，推行实施“三绿”工程，提升全民的保护意识，将靠山吃山转变成靠山养山；划定生态保护红线，明确生态保护底线，划清生态保护的高压线，实现严格的保护政策和责任追究；提升保护的能力和科技水平，启动神农架护林防火和森林病虫害防治、外来物种入侵三张防护网；实施全区资源本底调查工作，摸清资源家底；实施和推进“三绿”工程建设；全面实施能源替代工程。
（四）实施监测保护工作。神农架建立了植物学和动物学科学研究平台，建设大龙潭野外金丝猴保护研究基地，小龙潭野生动物救护基地，官门山大鲵和梅花鹿繁育研究基地，搭建野外监测平台，气象、环保、水利等部门联合建成大气环境背景监测站、生物多样性气象观测站、自动气象观测站、水文观测站等。神农架的生态保护取得了初步的成效，空气质量湖北省第一，水源达标率100%。同时禁止发展高能耗产业，不开发当地磷、硅等矿产，发展循环经济，修建污水处理厂、垃圾处理场，化工企业全部都停工，移民搬迁到城镇，有些村庄已经整体搬迁。自发成立“环保监督小分队”，定期走村串户宣传护林防火常识，义务发放环保宣传单,清理各类垃圾,补种珍稀树苗,清扫大街、沟渠,植树造林,使神农架林区山更青、水更绿、天更蓝。
（五）强化立法立规保护。神农架始终坚持“保护第一”的方针不动摇，全面加强生态保护工作，神农架林区政府对生态保护与经济转型进行细致规划，各类禁止开发区域总面积达2685平方公里，一些核心保护区域决允许开发。《湖北省神农架自然资源保护条例》也对保护对象、对自然保护区的保护、对非自然保护区的保护农村青壮年外出务工多，流动性大，奖励与惩罚作了明确规定。神农架国家公园地处大九湖镇、下谷乡、木鱼镇、红坪镇和宋洛乡 5 个乡镇 25 个村行政管辖区域，涵盖神农架世界自然遗产地、世界地质公园、世界人和生物圈保护区、国家级自然保护区、国家地质公园、大九湖国家湿地公园、国家森林公园、省级风景名胜区、大九湖省级自然保护区等保护地，生物多样性极为重要，资源禀赋极高，是最具代表性的区域，具有以神农架川金丝猴为代表的丰富的古老珍稀特有物种，北半球保存最为完好的常绿落叶阔叶混交林，北亚热带山地完整的植被垂直带谱，为珍稀的亚高山泥炭藓沼泽类湿地，古老的地质遗迹与动植物化石群，亚洲少见的山地文化圈。《神农架国家公园保护条例》今年正式实施，并规定了神农架国家公园的保护和管理应当遵循保护第一、科学规划、分区管理、社会参与、永续发展的原则，严格保护区内违规建设设施的，规范管理和服务活动，保护神农架自然生态系统的原真性和完整性，保障生态安全，促进生态文明建设，达到了“树不能伐，猎不准打，药不能采，矿不能开”。
三、生态法治建设在污染防治中的问题思考
（一）生态保护短板问题。查找自身生态环境污染防治中的问题，带动社会各层面对环境保护问题的关注，因生态管理机制整合难度较大，相关部门职责交叉的问题还没有根本解决，在生态保护治理的管理中，生态保护实施的反馈意见建议渠道仍然有限，农村有文化知识、青壮年都外出务工，流动性大，留守大多是老年和儿童，生态保护意识欠缺，对保护提出的意见及建议往往反馈滞后，不仅阻碍农村法治文化建设，也对生态保护有不同的错误看法与理解，导致督查力度上不够到位。
（二）生态保护责任机制问题。绩效考核内容和履行生态环境保护职责达不到约束领导干部行为的作用，垃圾集中处理、牲畜养殖污水排放处理也影响农村村容整洁，未充分发挥整体性治理功能，多头管理、政出多门，对信息和资源缺乏统一管理，信息沟通不灵，举报生态建设和环境保护方面的信息创新不够，问责一定程度上流于形式；生态文明建设在少数领导干部的心目中是费力费时短期不见成效的工作。法治建设与生态保护息息相关，神农架法治建设与生态保护虽然取得一定成效,但存在村民居住分散，难以集中举办法治宣传教育，法律素质导致乡村法治建设基础难以取得明显成效，保护意识仍不足；少数部门也对依法治理工作的重要性认识欠缺，认为法治建设工作与自己无关，导致生态保护责任机制不到位，实际执行中主动协调配合不够，影响保护与发展，不能将生态保护落实抓实。
（三）生态保护法律实施检查监督问题。神农架对生态保护基本上都有专门的督查工作机构，从而确保了法律法规实施，但从实际运作来看，专门机构和专职督查人员人手少，受制度不完善等因素的局限和法律实施监督工作的人为因素较多，督查难以实施到位、难以操作，法律实施监督检查工作还须强化。
四、法治建设在污染防治中的作用与思路
（一）夯实法治建设在污染防治中的作用。污染防治监管和治理应齐发力，首先要健全问责制度，发挥人大、政协和人民群众的监督制约作用，针对生态环境保护、生态文明建设问题，建立党政同责的问责制度，对于问责的力度要分层次的设置相对明晰的量化标准；强化和提升领导干部生态价值观、生态发展意识和责任意识，针对懒怠政意识和行为，要强化和提升领导干部执政为民、以人为本的责任意识，落实生态责任担当；在法治建设进入新阶段的时期，山区法治文化理论研究尚欠缺，只建设法治文化长廊和法治文化广场，还没能与生态环境保护相融合，普法办要发挥好污染防治法制宣传作用，强化沟通协调、考核检查职责，探索新途径、新载体、新模式，落实好“谁主管谁普法，谁执法谁普法”的普法责任制，落实好“法律六进”整体协调活动，利用新媒体、政府网站、微博、微信、热线电话等做好污染防治普法宣传，有效推进法治体系建设，使全体公民提升污染防治法治意识、法治观念和法治思维，夯实好污染防治法治基础。
（二）强化污染防治法律法规宣传。法治宣传教育是建设社会主义法治国家的一项重要的基础性工作，在法治文化建设中具有重要作用，神农架是名符其实的“物种基因库”、“天然动物园”和“绿色宝库”，湖北省委也确定“彰显生态保护和绿色发展价值，建设世界著名生态旅游胜地”的战略定位，进一步在引领生态发展、转变发展方式和倒逼挖掘潜力上下功夫，走出一条具有神农架特色的绿色发展之路。深入宣传污染防治法律法规，让污染防治法治成为一种文化、一种信仰、一种核心价值，就必须使法治内化于心、外化于行，使山区人们法治的惯性思维和行为方式日渐形成。《神农架国家公园保护条例》5月1日起正式实施，保护生态环境必须抓好法规的宣传落实，保障国家公园体制改革顺利进行，让法律法规宣传强化污染的防治，健全的法律法规体系推进神农架绿色发展，让全区人民认识我区自然保护事业带来积极的变化，通过构想国家公园体制的顶层设计，即生态保护第一，对自然生态系统和自然文化遗产原真性和完整性保护起来，立足战略高定位，研究制定具有中国特色的、统一规范高效的管理体制，体现保护、科研、教育、游憩和社区发展的功能；同时做好生物多样性监测体系、生物多样性调查等基础性工作，实践生物多样性研究和保护，促进生物多样性监测体系新的理念和新的发展趋势，为神农架可持续发展提供生态系统可视化信息，保护好神农架重要自然生态系统的原真性、完整性，把最为珍贵稀有的自然遗产，完整真实地将“绿水青山”传递给子孙后代，使神农架山更青水更绿天空更蓝。
（三）利用民俗风情文化普及污染防治宣传。神农架民俗风情淳朴，文化底蕴深厚，人文历史久远，各种文化溪流在这里交融，成为华夏民族四大文化种类的交汇地。深入挖掘山区本地文化，把山区文化、法治文化与污染防治融合，使更多的污染防治法律法规知识通过相声、小品、快板剧、薅草锣鼓和花鼓子歌等形式宣传，如神农架“花锣鼓”演奏形式简单,不择场地、场合,只要有机会就可以打唱.歌手不分男女老少,只要有兴趣就可以唱,没有舞台也可以清唱,可以说是想唱就唱,走到哪里可以唱到哪里,进一步丰富和发展具有神农架特色的本土文化，污染防治宣传面也更大、形式更多样，不仅具有浓厚的地方特色民俗文化得到传承，同时也是群众所思所想所盼，污染防治法律法规在民众中得到普及，探索一套污染防治宣传教育新途径。
（四）探索污染防治生态保护建设基础。扎实做好绿水青山这篇大文章，用多样化的手段，在推动全社会参与污染防治生态保护大格局上下功夫，让全民了解污染防治生态保护知识，保障公众的污染防治生态保护知情权、参与权和监督权。以生态意识教育为契机，夯实发展基础。一是应建立青少年绿色生态文明教育基地。从青少年抓起，青少年参加社会实践，从中重新认识自然，培养生态文明意识，通过参加社会实践，让青少年们从观光旅游回归到对自然的认知，从而树立一种生态文明意识，自发自觉地去保护和爱护大自然，夯实生态旅游目的地根基。二是强化公民生态教育。培养神农架全体公民生态价值意识、生态责任意识、生态道德意识、生态审美意识和生态忧患意识，使公民生态教育全民性、终身性和可持续性，树立从人与生态环境整体优化的角度来理解社会存在与发展的基本观念，绿色生态发展理念和人与自然共存共生的价值意识。三是发挥政府引导走绿色生态发展之路作用。推动生态旅游的科学发展，建成世界著名生态旅游目的地，政府就要认真落实绿色生态发展理念，开展全民生态教育，强化公民对自然生态敬畏的价值理性，生态责任要求和必要的调控机制，渴望绿色的生态环境和人与自然的和谐发展。同时加快发展文化产业，生产更多蕴含绿色环保理念的文化产品，统筹考虑生态环境目标和经济社会目标，发挥环境共治的格局，促进环境质量的改善，实现人与自然的和谐发展，把神农架建成世界著名生态旅游目的地。四是注重国家公园功能保护。神农架国家公园按照生态功能和保护目标，划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区4个功能区，其中严格保护区面积达53.7%，生态保育区占39.6%，游憩展示区面积只占3.5%，传统利用区面积仅占3.2%，污染防治生态保护建设已有基础。神农架旅游不仅仅是一个旅游用餐场所，更是一个生态保护的宣传阵地，神农架以神农氏传说和纯朴的山林文化为内涵，集奇树、奇花、奇洞、奇峰与山民奇风异俗为一体，以反映原始悠古、猎奇探秘为主题的原始生态旅游区，在污染防治上应充分保护神农架旅游资源，打造好生态保护建设品牌。围绕“法治生态伴我行”为主题，打好生态保护、产业转型、扶贫开发的组合拳，切实当好生态环境的守护人，让游客在旅游吃住购玩行中潜移默化感受法治文化气息，体验污染防治、保护生态等法治文化元素，打牢污染防治生态保护建设基础。
（五）确保生态保护与法治山水文化融合。神农架是中国内陆唯一保存完好的一片绿洲和世界中纬度地区唯一的一块绿色宝地，它所拥有的在当今世界中纬度地区唯一保持完好的亚热带森林生态系统，是最富特色的垄断性的世界级旅游资源，但属亚热带季风气候带，受复杂的地形地貌条件和不稳定的气候系统影响，极易诱发小流域洪灾等自然灾害，恢复山地植被，保护野生物种极为重要。神农架国家公园实行局、处、中心三级网格化管理模式，设有4个管理处、18个管护中心、14个哨卡、2个检查站，生态保护、污染防治实现了全监控，对生态文化、法治文化融入景貌、景石、景墙、景木等将发挥重要作用，如果通过顶层构思布局，对自然景观的特征和旅游者的审美需求作出正确分析，贯穿整个景区建设的灵魂和主线，使山水与生态法治文化融合，集休闲、游乐、观光、教育等功能为一体的生态法治保护文化，形成独具特色的景区、森林区生态法治保护宣传景观，让“人一辈子不得不去的地方”神农架，既能成为观赏自然风光，修身养性，陶冶情操，益于人们身心健康，又能搭建生态法治保护教育的宣传舞台，还能像神农架古代保护山林的“石碑双壁”一样，留下保护石木的生态法治和污染防治中的价值取向。
(作者单位湖北省神农架林区司法局)
中国法制新闻网责任编辑：亓淦玉 |
